摘要：自公共管理学诞生以来,学科受身份危机的困扰已逾一个世纪。公共管理学的学科身份危机的核心在于:如何处理公共管理学与政治学、管理学和法学三大相关学科,尤其是与政治学、管理学之间的关系;以及,公共管理学是否是一门独立的科学学科。本文采用罗森布卢姆提出的研究公共管理学的政治学、管理学、法学三视角框架,对公共管理学的身份问题进行了深入研究,指出中国公共管理学的发展史实际上也是一部公共管理学与三大相关学科的关系史。通过比较美国和中国的公共管理学,本文进而建议将公共管理学定义为政治学、管理学和法学之间的动态平衡与综合学科,更强调相对于政治的“行政”,相对于私人管理的“公共管理”,相对于一般法律的“行政和公共管理的法律与规则”。这一新定义表明,寻求政治学、管理学和法学三门学科之间的价值、理论和研究方法的动态平衡与综合是公共管理学的本质,将公共管理学和其他学科明确区分开来,强调了其独立学科地位。因此,我们不仅不需要担忧公共管理学的这一特征,或者试图去重构它,相反必须承认这代表了公共管理学的特殊优势和独立特征。此外,这一新定义为消除公共管理学噩梦般的身份危机开辟了新路径。

关键词：身份危机；学科；罗森布卢姆；中国；公共行政

【作者简介】

杨立华（撰），飞禽走兽老虎机_捕鱼老虎机技巧-手机版游戏下载政府管理学院教授、博士生导师，国家治理研究院研究员，公共治理研究所研究员，政府绩效评估研究中心研究员，碳中和研究院双聘教授。主要研究领域为：政治学与公共管理研究方法、公共管理与政策基础理论、环境社会治理与政策、社会与国家治理、应急管理、制度经济学与制度分析等。

李雪纯（译），飞禽走兽老虎机_捕鱼老虎机技巧-手机版游戏下载政府管理学院博士研究生。

【论文主要观点】

一、导言:公共管理学的百年困境

自伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表开创性著作《行政之研究》以来，公共管理学（Public Administration）就不断被质疑是否是一门独立的科学学科。帕克（Robert Parker）甚至称，“实际上不存在‘公共管理’这样的学科，公共管理无法被冠以艺术或科学之名，更不用说任何一种单一的技术或具有连贯性的知识型学科”。中华人民共和国成立后的1952年起，公共管理在中国被当作一门“伪学科”彻底废除了34年之久，直至1986年才得以重建。

与美国和西欧的情况一样，中国的公共管理学在身份危机上分为两种类型——学术危机和存在危机。学术危机包括理论危机和方法危机，以及对中国政府、中国公共管理的本土问题与实践者的诉求关注不足。存在危机则涉及公共管理学与其他学科之间的关系，以及公共管理学能否被视为一门独立学科的问题。

二、罗森布卢姆的三视角路径或框架

罗森布卢姆在1983年发表的经典论文《公共管理理论与权力分立》中，明确指出公共管理学至少包含三种不同的、对立的，同时也是互补的研究路径：管理、政治和法律。这些路径分别对应于行政权（execution）、立法权（legislation）和司法权（adjudication）的分立原则。管理路径的核心价值是有效性、效率和经济性（顾客导向），其组织结构强调官僚体制，并将个人视为“顾客”。政治路径则重视代表性、回应性和问责性，其组织结构强调多元组织，将个人视为“集体成员”。法律路径强调程序性正当法律程序、个人实体权利和公平（宪制完整性），其组织结构突出抗辩式诉讼程序，关注独特环境中的个体。

这三个路径各自源于不同的历史背景和理论传统：管理路径的代表人物包括威尔逊和泰勒，强调科学管理和行政效率；政治路径的代表人物如塞尔和艾普尔比，则聚焦行政与民主政治的结合；法律路径则以古德诺和迪莫克为代表，关注法律在行政中的地位与作用。

这些路径无法完全综合，因为它们是美国政治文化不可或缺的组成部分，但在实践中却互为补充。罗森布卢姆强调，“公共管理理论体系的发展必须认识到这些路径在应用于行政的各个方面时所发挥的效用”，为理解公共管理学的理论与实践提供了多维视角。

三、公共管理学的中国经验:与政治、管理、法律的关系

与公共管理相关的古代文献，如《尚书》《申子》等，以及思想家如申不害、韩非等，可以追溯到中国的春秋战国时期。中华人民共和国成立后，公共管理学经历了曲折的发展历程。1952年，行政学被视为政治学的附属学科，行政法学被归为法学的附属学科。在高等学校的调整中，行政学和行政法学作为独立学科均被取消。1979年，邓小平在一次会议上指出，“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”此后，行政学和行政法学逐步恢复。1986年，武汉大学和郑州大学作为试点高校开始招收行政管理专业本科生，中国的公共管理学正式开始重建。1990年，中国教育部颁布的学科目录将行政学设为法学范畴内政治学的二级学科。这反映了公共管理学长期被视为政治学和法学的附属学科。1997年，学科目录调整后，行政管理划归为管理学门类下公共管理一级学科的二级学科。

尽管如此，公共管理学仍然深受政治学、管理学和法学三种视角的影响。中国公共管理学的发展史是一部公共管理学与政治学、管理学、法学之间关系的历史。近年来，学者们逐渐意识到公共管理学的独立性，并呼吁以更综合的方式研究其学科身份问题。

四、中美两国的比较分析

中美两国公共管理学在六个方面表现出差异。在国家权力分工或划分上，美国在国家层面实行行政、立法和司法三权分立制度；中国由于中国共产党是执政党，党在立法、行政和司法方面具有更大的影响力，司法有自己的特点。在公共管理的三个视角上，美国政治学、管理学和法学对公共管理学的影响主要体现在各种公共管理学理论的发展上；在中国，这种影响更多体现在公共管理学的学科身份上。两国的三种路径均有各自的起源和代表人物。价值方面，中美两国的管理路径均强调有效性、效率和经济性；中国除了程序性正当法律程序和个人实体权利外，更加重视实质结果和集体与社会价值。在组织结构上，美国管理学路径强调官僚制，法律路径重视抗辩式诉讼程序；中国的政治路径更加强调统一领导与管理，相较于美国更注重结果。在对个人的观点上，美国管理学路径强调“非人格化的情况”，中国政治路径则更重视集体主义，法学路径也常考虑集体和社会因素。

导致中美两国存在这些差异的原因纷繁复杂，但最重要的可能是以下因素：中国和美国的历史文化不同，中国强调统一领导和集体主义，而美国注重分权制衡和个人主义；两国政治制度设计不同，中国共产党在中国立法和行政中具有更大影响力，而美国强调三权分立；社会结构和发展阶段的不同也导致两国公共管理学研究对象和问题的差异；此外，中国公共管理学的系统发展始于1986年恢复重建后，而美国已有百年历史。

五、公共管理学是政治学、管理学和法学之间的动态平衡与综合学科：学科身份的再思考

（一）重新定义公共管理学

中美两国在公共管理学的发展过程中都从公共管理学的政治学、管理学和法学三个视角切入研究，这促使我们思考，借助三者之间的关系并从三个视角来理解公共管理学，是公共管理学的本质特征之一。虽然不同学者乃至学派在研究公共管理或公共管理学时往往只从其中某一个角度出发，但作为整体的公共管理或公共管理学应从三个视角进行综合研究。值得注意的是，每个研究视角受到的重视程度不同，在中美两国，政治和管理视角往往比法律视角更常用。

作为一个整体,公共管理学应该坚持从三个视角出发综合考虑问题。这意味着,平衡的另一面是综合。我们可以简洁地将公共管理学定义为一门政治学、管理学和法学之间的动态平衡与综合学科，更侧重行政、公共管理以及行政和公共管理的法律与规则，同时也涉及许多不完全属于这些领域的问题。

对跨越三个相关学科的“动态平衡”学科的含义，可以做出如下解释：

（1）公共管理学应始终平衡其与政治学、管理学和法学的关系,这种平衡是动态而非静态的。

（2）公共管理学与三个学科之间的界限是动态的,这种动态的、不稳定的性质是公共管理学最显著的特征,并将公共管理学与其他学科区分开来。

（3）即使不考虑与其他学科的关系,公共管理学的发展也是一个动态的、不断调整的过程。

公共管理学研究的部分核心问题并不在与之相关的三个学科所涵盖的范围之内，这也是公共管理学作为一门独立于政治学、管理学和法学的学科而存在的最重要的原因。

（二）“纯公共管理学”路径

公共管理学是否可以摆脱对政治学、管理学和法学的依附，发展为一种完全独立的“纯公共管理学”？本文认为，这种路径并不可取。相较于政治学、管理学和法学，公共管理学具有自身的核心研究内容，包括行政、公共管理以及行政和公共管理的法律、政策与规则。这些内容未被其他学科深入研究，因此构成了公共管理学的独特性。然而，公共管理学仍然是一门动态平衡与综合的学科，其发展依赖于与三大学科的密切联系。

（三）与其他定义的比较分析及对公共管理学学科身份的思考

与其他公共管理学的定义相比，本文提出的新定义不仅考虑了公共管理学的三个方面（政治、管理和法律）以及政治学、管理学和法学路径，还强调了公共管理学的核心研究领域、特有路径和其他路径。此外，这一定义还将公共管理学与政治学、管理学、法学和其他相关的社会科学区分开来。公共管理学与其他学科的密切关系不是身份危机的原因，而恰恰体现了其独特性和资源优势，凸显了其独立学科地位。

六、结论

本文将公共管理学界定为跨越政治学、管理学和法学三大相关学科的动态平衡与综合学科。这一定义直面公共管理学与三大学科以及其他学科的关系，认为寻求动态平衡与综合是公共管理学的本质,也是公共管理学与其他学科的区别所在。这种观点不仅强调了公共管理学与其他学科的关系，而且表明公共管理学有其自身的核心关注点：行政、公共管理、行政和公共管理的法律法规。本文的观点不仅解决了公共管理学与其他学科之间的矛盾，而且有助于消解公共管理学所面临的梦魇般的合法性危机。

本文原载于《北大政治学评论》第16辑，2024年第1期。

原文来源:Yang, Lihua, “Public Administration as a Dynamic Balance and Integrative Science across Politics, Management, and Law: Rosenbloom's Framework and Chinese Experiences,” American Review of Public Administration, Vol. 49, No. 1,2019, pp.79-97。中译文对题目做了修改。